2023年中国工业、农业等重点领域设备投资规模约为4.9万亿元，我们以此来对全行业整体设备投资规模进行测算。截止到2022年，中国工业和农业设备工器具投资占比约为83.56%，按照2017年~2022年的数据线年工业和农业设备工器具投资占比约为84.84%，据此可以测算得到2023年全行业整体设备投资规模约为5.78万亿。

  2024年到2027年每年约有3610亿的增量空间。3月13日的行动方案中提及，工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备投资规模较2023年增长25%以上，以此推算到2027年整体设备投资规模预计将达到7.22万亿，对应2024年到2027年每年有大约3610亿的设备投资规模增长。

  要实现每年3610亿投资规模的增长，需要对应财政资金的发力。我们假定财政对设备投资的支持力度分为乐观（预算内资金占设备投资的比重每年增长1%）、中性（预算内资金占设备投资的比重每年增长0.5%）和悲观（预算内资金占设备投资的比重保持稳定）三种情形，三种情形下每年用于设备投资的财政支出预计分别增加1000亿、700亿和400亿左右。

  一是宏观背景与当前有相类似的地方，都是在投资需求不足、部分行业产能过剩时，连续几年发行建设国债提振总需求，从1998-2002年连续五年发行总共6600亿建设国债，相当于GDP的1.3%；二是国债将支持工业技改作为重点投向，带动总需求回升。1998-2002年设备更新总投资额约1.46万亿，相比前五年的8102亿增长80%。设备更新投资占全社会固定资产投资的比例也从8.3%提高到8.5%，提高了0.2个点。三是这轮国债支持技改除了拉动总需求外，也在产业体系调整、化解过剩产能方面发挥了重大作用。

  第一，国债技改的拉动效果是一般建设国债的2倍。2003年政府工作报告说明“（1998-2002年）发行6600亿元长期建设国债，带动银行贷款和其他社会资金形成3.28万亿元的投资规模”，这五年的建设国债拉动了大约5倍的投资。而按照国债贴息资金265.4亿元，拉动改造投资2810亿元来看，国债技改拉动倍率大约是1：10.6，即拉动超过10倍的投资，是其他国债拉动效果的2倍。

  第二，在产能过剩和需求不足时推进技术更新改造，是否会加剧产能过剩？从上轮国债技改经验来看，在政策设计时会注意防止新增重复产能。一是会控制项目选择，防止重复建设和盲目扩大产能，即使增加产能，也是增加先进和稀缺产能。二是技改和设备更新最终是通过政策引导，促进转变发展方式与经济转型，因此从逻辑上来看是先进、绿色产能对落后产能的替代，本次设备更新也提出了“鼓励先进，淘汰落后”的要求。当然，从结果来看，1998年这一轮产能过剩的最终化解是依靠“98房改”和2001年加入WTO带来的总需求扩张，以及供给侧的国企改革去产能，相比之下，国债技改项目带来的需求扩张规模比较小，对于化解产能过剩的作用相对有限，更多还是优化供给结构、促进产业升级。

  一是特别国债资金可能用于支持设备更新，按照国家发改委的解释，超长期特别国债将重点支持科学技术创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高水平质量的发展等领域建设，而设备更新可以嵌入科学技术创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全等领域。并且从上轮国债技改的实践来看，特别国债再次投向相关领域也存在先例。

  二是使用已有的中央专项资金。本次设备更新并未特别设立专项资金，更多是使用相关领域已经存在的专项资金。比如《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案 》（国发〔2024〕7号）指出“鼓励有条件的地方统筹利用中央财政安排的城市交通发展奖励资金，支持新能源公交车及电池更新”。

  三是贷款贴息。前述国发7号文指出“运用再贷款政策工具，引导金融机构加强对设备更新和技术改造的支持；中央财政对符合再贷款报销条件的银行贷款给予一定贴息支持”。早在2022年，央行就设立2000亿设备更新再贷款，并由中央财政进行贴息，将贷款利息降至1.75左右，这一再贷款工具预计将继续使用。

  风险提示：统计局固投数据调整较多，可能因此出现测算偏差；上轮国债技改距今超过20年，在比较时可能忽略部分宏观环境、制度的差异；后续设备更新政策出现变化。

  2024年3月13日，国务院印发了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，提及要推动大规模的设备更新，也对重点行业提出了相关发展目标，本篇拟对设备更新的规模以及需要的财政支持力度进行测算，同时也通过复盘1999-2002的国债技改来对本轮设备更新可能的方向进行判断。

  2023年我国全行业设施投资规模约为5.78万亿。3月6日十四届全国人大二次会议的记者会上，国家发展和改革委员会主任郑栅洁提及2023年中国工业、农业等重点领域设备投资规模约为4.9万亿元，我们以此来对全行业整体设备投资规模进行测算。截止到2022年，中国工业和农业设备工器具投资占比约为83.56%，按照2017年~2022年的数据线年工业和农业设备工器具投资占比约为84.84%，据此可以测算得到2023年全行业整体设备投资规模约为5.78万亿。

  而3月13日的行动方案中提及，工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备投资规模较2023年增长25%以上，以此推算到2027年整体设备投资规模预计将达到7.22万亿，对应2024年到2027年每年有大约3610亿的设备投资规模增长。

  要实现每年3610亿投资规模的增长，需要对应财政资金的发力。财政对设备投资的支持大多数表现在国家预算内资金，且边际来看财政端对固定资产投资的支持力度显著地增强，国家预算内资金占固定资产投资的比重在2022年和2023年迅速增加，从2021年的6.4%增长到了2023年的9.8%。我们假定国家预算内资金占设备投资的比重与固定资产投资整体相同，那么对应2023年设备投资端的国家预算内资金规模为5776亿。我们假定财政对设备投资的支持力度分为乐观（预算内资金占设备投资的比重每年增长1%）、中性（预算内资金占设备投资的比重每年增长0.5%）和悲观（预算内资金占设备投资的比重保持稳定）三种情形，三种情形下每年用于设备投资的财政支出预计分别增加1000亿、700亿和400亿左右。

  一是宏观背景与当前有相类似的地方，都是在投资需求不足、部分行业产能过剩时，连续几年发行建设国债提振总需求。90年代后期，固定资产投资增速从1993年的69.5%降至1999年的5.5%，纺织、钢铁、非金属矿等行业产能过剩压力较大。从1998-2002年连续五年发行总共6600亿建设国债，相当于GDP的1.3%。

  二是国债将支持工业技改作为重点投向，带动总需求回升。1999年开始将工业技改作为建设国债的主要投向之一。1999-2001年，国债贴息资金265.4亿元（占三年建设国债的6.5%），支持了1218个技改项目，拉动总投资2810亿元，其中银行贷款1721亿元。2003年的政府工作报告说明“采取国债贴息、改进技改项目审批等办法，支持重点行业、重点企业、重点产品做大规模的技术改造和结构调整。五年全国共完成技术改造投资2.66万亿元，比前五年增长67%。”当然，政府工作报告这里的技术改造投资是全行业全类型的投资额，更不仅包括设备更新，也包括建筑厂房等方面。

  随着国债支持技改的资产金额的投入，2000和2001年更新改造投资分别增长13.9%和16%，90年代以来增速首次超过基本建设投资。只看设备更新，1998-2002年设备更新总投资额约1.46万亿，相比前五年的8102亿增长80%。设备更新投资占全社会固定资产投资的比例也从8.3%提高到8.5%，提高了0.2个点。

  三是这轮国债支持技改除了拉动总需求外，也在产业体系调整、化解过剩产能方面发挥了重大作用。

  从当时有关部门确定的国债技改项目的六条原则也能够准确的看出其影响：一是严格防止重复建设和变相扩大生产能力；二是围绕“质量、品种、效益”和扩大出口开展工作；三是采用新技术、新工艺，节能降耗，保护自然环境；四是择优扶强，突出重点行业、重点企业、重点产品，优先选择主流产品在国内市场占有率居同行业前列、银行资信好、企业总实力强、管理上的水准高的优势企业，第一先考虑520户重点企业和120户试点公司集团；五是适当向东北、中西部地区和老工业基地倾斜；六是坚持设备国产化原则，拉动国内需求，并推进产业升级和装备工业上水平。

  分行业来看，国债技改在产业升级、淘汰落后产能、污染防治等方面都发挥了重大作用。①产业升级：纺织业，形成生产高档服装面料5亿米的能力，节汇已达8亿美元。机械行业，我国造纸机与世界先进国家的差距缩短了约10年。②淘汰落后产能：冶金行业，全部淘汰平炉炼钢。③污染防治：有色金属行业，重点铝厂的污染问题得到彻底治理，污染物排放低于国家标准；电解铝实现烟气达标排放，预焙槽电解铝比例由30%提高到52%；铅冶炼每吨能耗从860千克标煤降到500千克，二氧化硫利用率从0提高92%。

  按照用途划分，可以将企业更新改造投资分为三方面，分别是：增加产能、节能和三废治理、品种和质量改进，大约有四成投资无法归为单一类型。具体来看，1998-2002年，33.6%的更新改造投资用于增加生产能力，较前五年下降2.4个点；5.8%的投资用于节能和三废治理，比前五年提高1.3个点；17.1%用于品种和质量改进。但要注意，增加产能并非加剧产能过剩，更多是增加稀缺产能，前述六条原则中第一条即是“严格防止重复建设和变相扩大生产能力”。以冶金行业为例，国债技改淘汰了落后产能的同时，也增加了先进产能，9种关键钢材品种新增生产能力282万吨。

  第二，在产能过剩和需求不足时推进技术更新改造，是否会加剧产能过剩？从上轮国债技改经验来看，在政策设计时会注意防止新增重复产能。一是会控制项目选择，防止重复建设和盲目扩大产能，即使增加产能，也是增加先进和稀缺产能。二是技改和设备更新最终是通过政策引导，促进转变发展方式与经济转型，因此从逻辑上来看是先进、绿色产能对落后产能的替代，本次设备更新也提出了“鼓励先进，淘汰落后”的要求。当然，从结果来看，1998年这一轮产能过剩的最终化解是依靠“98房改”和2001年加入WTO带来的总需求扩张，以及供给侧的国企改革去产能，相比之下，国债技改项目带来的需求扩张规模比较小，对于化解产能过剩的作用相对有限，更多还是优化供给结构、促进产业升级。

  二是使用已有的中央专项资金。本次设备更新并未特别设立专项资金，更多是使用相关领域已经存在的专项资金。比如《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案[1]》（国发〔2024〕7号）指出“鼓励有条件的地方统筹利用中央财政安排的城市交通发展奖励资金，支持新能源公交车及电池更新”。

  三是贷款贴息。前述国发7号文指出“运用再贷款政策工具，引导金融机构加强对设备更新和技术改造的支持；中央财政对符合再贷款报销条件的银行贷款给予一定贴息支持”。早在2022年，央行就设立2000亿设备更新再贷款，并由中央财政进行贴息，将贷款利息降至1.75左右，这一再贷款工具预计将继续使用。

  （2）上轮国债技改距今超过20年，在比较时可能忽略部分宏观环境、制度的差异。

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